La Poste: quelques explications

6 octobre 2009
Quelques jours après la votation citoyenne qui demande un référendum sur le projet de loi sur La Poste, et quelques semaines avant son passage au Sénat puis à l’Assemblée nationale, cette note d’explication a comme objectif de donner quelques informations précises et factuelles sur le projet de loi.

Etat des lieux

La Poste est le premier service public de proximité en France. Elle contribue à quatre missions : aménagement du territoire, service universel courrier, accessibilité bancaire et aide à l’acheminement de la presse. Le coût de l’ensemble des missions est estimé à 816 millions d’euro après compensation de l’Etat . Aujourd’hui, le groupe est divisé en 4 métiers: le courrier; les colis express; les services financiers et le réseau des bureaux de poste. Le courrier représente 54,3% du CA de La Poste (en 2008), les services financiers 22,9% et le colis express 22,6%. 71% de l’activité a été réalisée sur des marchés concurrentiels. Avec 20,8 milliards de chiffre d’affaires, la Poste est ainsi le deuxième groupe postal en Europe.
Après le Portugal, la France est le pays de l’UE qui compte la plus forte densité de bureaux de poste par habitant. Avec ses 17 000 points de contact (dont 5000 en partenariat, notamment 1600 « relais poste » chez les commerçants), 90% des Français sont à moins de 5 km (et moins de 20 minutes en voiture…) d’un point de contact. Deux millions d’usagers (« clients » dans le vocabulaire de La Poste) sont accueillis chaque jour. Selon ATTAC, plus de 10 000 postes de guichetiers ont été supprimés en trois ans.
Avec près de 300 000 collaborateurs au 1er janvier 2009 (dont 100 000 facteurs), La Poste est la première entreprise employeur de France et contribue à près de 1 % du PIB national. En 2008 les contractuels représentent 41,6% du personnel (proportion en constante augmentation) qui gagnent en moyenne 450 euros de moins par mois que les fonctionnaires.

Dates importantes

1997: La première directive postale établit les règles communes applicables au service postal. Elle garantit l’existence d’un service universel et pose le principe de l’ouverture graduelle et contrôlée de la Poste à la concurrence en dehors d’un domaine réservé qui peut rester sous monopole.

2002: La deuxième directive postale précise les étapes de l’ouverture à la concurrence, en limitant peu à peu le domaine réservé au courrier de moins de 50 grammes.

Janvier 2008: La troisième directive prévoit la libéralisation totale des marchés postaux, en mettant fin au domaine réservé mais en prévoyant des obligations de service universel. Elle supprime l’obligation de prix unique du timbre dans les Etats membres, qui peuvent malgré tout le maintenir.

Décembre 2008: Remise du Rapport Ailleret, président de la Commission sur le développement de la Poste, qui préconise le changement de statut de la Poste en société anonyme. Le Rapport établit un besoin de financement externe de l’ordre de 2,7 Mds d’euros et estime que l’apport de capitaux doit se faire au niveau du groupe et non de ses filiales.

Juillet 2009: Adoption en Conseil des ministres d’un projet de loi visant à transformer le statut de la Poste d’établissement public en société anonyme
Automne 2009: Discussion à l’Assemblée nationale et au Sénat

1er janvier 2011: Libéralisation complète dans l’UE, à l’exception de 11 pays qui ont obtenu une dérogation jusqu’en 2013, soit parce qu’ils sont entrés dans l’Union après 2002, soit parce qu’ils ont des difficultés topographiques particulières (comme la Grèce).

Enjeux

* Une ouverture à la concurrence déjà bien entamée

Le routage, le colis, le courrier express, les messageries, le courrier transfrontalier, le courrier publicitaire non adressé et le courrier domestique de plus de 50 grammes sont d’ores et déjà totalement ouverts à la concurrence. Au point que le marché français du courrier est aujourd’hui l’un des plus ouverts d’Europe. L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes (ARCEP) a ainsi accordé des licences aux principaux opérateurs postaux étrangers. En 2006, 46% du chiffre d’affaires courrier de la Poste française était réalisé sur des marchés ouverts à la concurrence. Par ailleurs, le groupe La Poste est présent via ses filiales sur les marchés du courrier international et a réalisé sur ces marchés en 2006 plus de 700 millions d’euros de chiffre d’affaires.
La Poste a d’ailleurs multiplié ses filiales: en 2008, elle en a 291, certaines ayant déjà le statut de S.A. Les filiales les plus nombreuses sont dans le secteur du courrier.

* Service universel et service public postal, de quoi s’agit-il ?

En Europe, chaque pays a une vision et un périmètre différents du service universel. Ce qui rend difficile une définition commune et partagée par tous. En l’absence de définition communautaire du service public, un ensemble commun d’obligations a été défini. Elles constituent le service universel qui est ainsi le droit pour les utilisateurs d’accéder à des services postaux partout sur le territoire: au moins une distribution et une levée cinq jours sur sept et à un prix abordable sur l’ensemble du territoire. La France est l’un des pays où le périmètre du service universel est le plus large. Ce service assuré 6 jours sur 7 en France va plus loin que le minimum de 5 jours fixé par l’Europe. Par ailleurs le code des postes et communications électroniques établit qu’au moins 99% de la population nationale et au moins 95% de la population de chaque département de doit pas située à plus de 10 km d’un point de contact. Toutes les communes de plus de 10 000 habitants doivent disposer d’au moins un point de contact par tranche de 20 000 habitants. Mais les points de contact ne sont pas des bureaux de poste et les syndicats mettent ainsi en avant l’absence de formation des personnels, l’infrastructure inadaptée et le fait que certains produits n’y sont pas disponibles. Les obligations fixées mettent donc en péril le réseau de proximité. Ainsi, selon « le Monde » (du 26 janvier 2009) « l’entreprise publique a engagé des discussions avec les pouvoirs publics afin d’alléger le coût de sa présence postale en zone rurale ». Par ailleurs, le « fonds postal national de péréquation territoriale » pour assurer la présence de la Poste sur l’ensemble du territoire est actuellement alimenté sous forme d’abattement sur la taxe professionnelle; ce qui pose la question de l’impact de la réforme de la taxe professionnelle sur le financement des missions de La Poste. Globalement, il y a discordance entre le discours du président de l’entreprise et du gouvernement qui se veulent rassurants et la réalité des fermetures de bureaux de poste en zone rurale et de leur gel en zone périurbaine.

* Comment financer le service public postal ?

La préoccupation des Postes européennes pour le financement du service universel est disparate car son coût varie assez largement selon la géographie et la démographie des pays. La France, caractérisée à la fois par un fort regroupement de la population dans les villes et de très vastes zones rurales peu peuplées, est particulièrement attentive à ce problème. Ainsi, en France, le contrat de service public 2008-2012 entre l’Etat et la Poste reconnaît lui-même que la libéralisation du courrier de moins de 50 grammes risque de conduire à « un bouleversement des équilibres économiques » du marché. Dans l’UE, le service universel était, jusqu’à présent, financé par ce que les opérateurs historiques appellent leur « domaine réservé » qui représente plus de 70% du total des lettres postées dans l’UE et environ 60% des recettes globales des services; ce qui nécessite de trouver un autre moyen de dédommager les opérateurs chargés de ce service. En France par exemple, 94% du chiffre d’affaires du Courrier est dans le périmètre du service universel.
La directive laisse le soin aux Etats membres de déterminer les modalités de financement du service universel: par des contrats de marchés publics ; des aides d’Etat ; un fonds de compensation alimenté par des prélèvements obligatoires sur les nouveaux prestataires entrants ou sur les usagers ou bien encore par des mécanismes « pay or play » : les opérateurs doivent choisir entre play (se plier complètement aux obligations de service universel) et pay (contribuer au financement du service universel complet par un autre opérateur). L’option « play » consiste à obliger tous les opérateurs à desservir la totalité du territoire et rend donc difficile l’implantation d’un opérateur privé, comme c’est le cas en Finlande. L’option « pay » est par conséquent davantage préconisée par la Commission européenne. Cette dernière n’est cependant plus hostile à une subvention publique pour financer le service universel.
En France, le projet de loi actuel de transposition de la directive de 2008 précise que la Poste est désignée comme prestataire du service universel pour une durée de quinze ans. Pour compenser le surcoût supporté par la Poste au titre du service universel, un fonds de compensation pourra être activé, qui sera alimenté par les opérateurs concurrents de la Poste au prorata de leur chiffre d’affaires. Les opérateurs répercuteront alors le coût de cette obligation sur les consommateurs, ou sinon en diminuant leur marge.
Malgré tout, le projet de loi prévoit le maintien du système actuel du prix unique du timbre, qui constitue une des conditions de l’égalité d’accès au service universel. Mais qu’en sera-t-il des autres produits et services?

* Le changement de statut de la Poste signifie-t-il la fin du groupe public ?

La directive n’impose aucun statut particulier aux opérateurs postaux puisque l’UE n’a aucune compétence en matière de régime de propriété. En France la mise en application de la directive sera effectuée par la transformation de La Poste en société anonyme, à capitaux publics. Le gouvernement la justifie par la nécessaire augmentation de capital car l’entreprise ne peut accroître son endettement (6 milliards d’euros), ni demander aux seules finances de l’Etat de lui fournir les ressources nécessaires. Cependant, le manque de fonds propres peut être imputé à l’Etat qui n’a pas compensé à un niveau approprié les missions de service public de La Poste, et notamment le maintien de sa présence sur l’ensemble du territoire.
Le capital de la S.A ne serait ouvert, dans un premier temps, qu’à des investisseurs publics (Caisse des dépôts, etc.) et l’Etat y resterait majoritaire. Une part du capital pourra être détenue par les personnels. La signature en juillet 2008 du contrat de service public 2008-2012 entre La Poste et l’Etat indique ainsi que l’Etat ne peut descendre en dessous de 50% du capital de La Poste. Il réaffirme aussi l’importance du service public universel (SPU). Mais certains de faire remarquer que le même argument avait été utilisé avec France Télécom où l’Etat n’est plus actionnaire qu’à 27%. De même en 2004, lors du changement du statut d’EDF-GDF, Nicolas Sarkozy, ministre des finances, assurait que l’Etat resterait propriétaire d’au moins 70 % des deux entreprises. C’était d’ailleurs inscrit dans la loi. Un an plus tard, la part de l’Etat n’était plus que de 35% à GDF. Ce qui fait d’ailleurs dire à l’association des maires ruraux de France : « la transformation en société anonyme à capitaux publics ne lève pas les doutes sur un processus de privatisation susceptible de se poursuivre dès que la situation économique et financière le permettra. »

* La libéralisation permet-elle vraiment un service de qualité?

Engagée il y a 10 ans, la libéralisation des services postaux vise à mettre en place un marché intérieur des services postaux qui garantisse un service universel de qualité. La Commission européenne attend de la libéralisation totale du marché postal des gains pour les usagers européens en termes de baisse de tarifs, de qualité et diversification des services proposés. Cependant l’expérience dans différents pays de l’Union montre que la libéralisation a diminué les conditions sociales et l’emploi dans le secteur postal dans les Etats membres concernés. En Allemagne, la libéralisation a eu pour conséquence une perte de 29.000 emplois chez l’opérateur historique, dont 15.000 non compensés par les créations chez les nouveaux concurrents, et la précarisation des emplois créés par les nouveaux opérateurs. En Autriche, ce sont 9 000 emplois d’ici 2015 qui doivent être supprimés. En Suède, le niveau d’emploi a baissé d’un tiers, non compensé par les nouveaux opérateurs La libération du service postal a également entraîné la diminution de la qualité des services offerts. La Suède qui a été la première à libéraliser le service postal a aujourd’hui le plus mauvais taux d’accessibilité au service postal d’Europe. C’est également l’Etat membre où le timbre-poste est le plus cher (90% de hausse entre 1993 et 2003).

* La discussion sur le service public postal, une opportunité pour introduire la notion de service public bancaire?

Le projet de loi sur la Poste prévoit la pérennisation des 4 missions de service public dévolues au groupe, dont l’accessibilité bancaire. Avec 29 millions de clients, la Poste est un acteur majeur dans le monde de la banque. Mais surtout elle est la banque de près d’un allocataire social sur deux. Le contrat de service public reconnaît que la Poste remplit par le biais du Livret A une mission d’intérêt général d’accessibilité bancaire. Mais cette fonction sociale en matière financière n’est pas réellement compensée. D’ailleurs, faute d’une directive européenne spécifique sur le service public bancaire, des banques françaises emmenées par le Crédit Agricole ont d’ores et déjà obtenu la fin du monopole du Livret A consenti jusque là à la Poste et aux Caisses d’Epargne.

Débat politique et position des Verts

* La position du Groupe des Verts au Parlement européen

Les Verts ont voté contre les différentes directives de libéralisation postale. En effet, il est absurde tant d’un point de vue économique qu’écologique que plusieurs tournées de postes effectuées par des opérateurs différents se superposent là où aujourd’hui une seule tournée suffit. Par ailleurs, ouvrir à la concurrence la livraison du courrier alors que le volume concerné diminue en raison de la montée en puissance d’Internet est un non-sens économique.

Pour les Verts, l’ouverture du marché ne peut être un objectif en soi, mais seulement éventuellement un moyen de faciliter la réalisation d’un service universel de haute qualité. Les missions de service public postal doivent être réaffirmées et financées durablement. La finalité d’un service public n’est pas la rentabilité. En cas de contradiction entre l’objectif du service universel et la libéralisation, d’autres moyens doivent être trouvés ou maintenus (ce qui est conforme avec le Traité). Les Verts sont favorables au maintien d’un domaine réservé pour les envois de moins de 50 grammes : le domaine réservé est pour eux un moyen efficace et économiquement rationnel de financement des obligations de service universel. D’ailleurs, à titre d’exemple, les États-Unis d’Amérique conservent un monopole légal sur les courriers de faible volume.

Les Verts demandent l’évaluation de la libéralisation en cours. Alors que les besoins évoluent, que la population vieillit, c’est plutôt la nature du métier postal qui devrait être au coeur du débat actuel. Les agents de la Poste ne remplissent-ils pas en effet une fonction sociale irremplaçable, en particulier auprès d’un public en situation de précarité? Le besoin et la demande de «services à la personne» ne cessent de croître, La Poste n’a-t-elle pas ici aussi un rôle à jouer en utilisant son extraordinaire réseau de livraison et de contacts pour offrir d’autres prestations que les colis et le courrier?

* Le débat politique à gauche au Parlement européen

Si le parti socialiste européen a voté en faveur de la directive, les Socialistes français ont voté contre parce qu’elle ne reconnait pas la « péréquation à la française » (le monopole résiduel ou domaine réservé) comme l’un des modes de financement des obligations de service public. » La GUE a également voté contre la directive.

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