Budget extérieur de l’Union : contrer l’égoïsme à courte vue des États membres

Les dirigeants européens sont en pleine négociation du cadre Financier Pluriannuel qui définira le budget de l’UE pour 2028-2034. Les discussions en cours menacent de sacrifier la politique extérieure de l’Union pour satisfaire les « frugaux ». Un choix irresponsable que le Parlement européen doit empêcher.

Contrairement à ce qui se passe au niveau national, le budget de l’Union n’est pas en effet déterminé année après année mais il est défini par une enveloppe globale établie pour une durée de sept ans.

Budget européen : des négociations toujours difficiles

Compte tenu des nombreuses élections qui doivent se tenir l’an prochain, et notamment en France, en Italie et en Pologne, Antonio Costa, le président portugais du Conseil européen, souhaiterait boucler ce budget avant la fin 2026. Une telle négociation est toujours un exercice très délicat parce qu’elle ne peut se conclure qu’à l’unanimité des États membres.

Elle donne immanquablement lieu à de longues négociations de marchands de tapis. L’exercice est encore compliqué cette fois, à la fois par l’ampleur des défis auxquels l’Union est confrontée et des retards accumulés pour y faire face et par l’obligation où l’Union se trouve de rembourser au cours de cet exercice les quelques 750 milliards d’euros d’emprunts réalisés dans le cadre du plan Next Generation EU, décidé en 2020 au moment de la pandémie de Covid-19.

En juillet 2025, la Commission européenne avait mis sur la table un projet de budget de 2 000 milliards d’euros, soit 1,26 % du PIB de l’Union, contre 1 211 milliards d’euros pour 2021-2027, 1,1 % du PIB. Comme d’habitude, les États dits « frugaux » – l’Allemagne, les Pays-Bas, la Suède, le Danemark, l’Autriche et la Finlande – ont jugé ce montant trop élevé et exigé des coupes.

Des coupes drastiques pour la politique extérieure de l’Union

Sous cette pression, la présidence irlandaise de l’UE a présenté le 12 octobre dernier, en amont du Conseil européen des 15 et 16 octobre, une proposition modifiée de budget de 1 825 milliards d’euros, soit 1,16 % du PIB ou encore 1,05 % du PIB si on exclut la part destinée au remboursement de Next Generation EU, donc près de 5 % de moins qu’au cours de la période précédente rapporté au PIB de l’Union. La proposition irlandaise prévoit 141 milliards d’euros de coupes, 8 % en moyenne, par rapport au budget proposé initialement par la Commission.

Ces coupes sont cependant très inégalement réparties entre les différents sous-chapitres du budget européen. Selon la proposition irlandaise, le secteur le plus amputé serait l’action extérieure de l’Union : le budget de 200 milliards d’euros prévu initialement pour l’instrument « Global Europe » serait ramené à 157 milliards d’euros seulement, 0,1 % du PIB européen. Une coupe deux fois plus importante que la moyenne…

Il s’agit malheureusement d’un grand classique dans ce type de négociation : chaque État membre cherche à la fois à minimiser la contribution qu’il doit apporter au budget européen et à maximiser les retours qu’il en obtient à travers les différentes politiques européennes. Or à ce jeu-là, c’est toujours la politique extérieure de l’Union qui trinque quand il faut faire les arbitrages puisque, par construction, elle coûte mais ne rapporte rien à aucun État membre.

Un choix catastrophique dans le contexte géopolitique actuel

Il n’en reste pas moins que, dans le contexte géopolitique actuel, ces coupes seraient catastrophiques pour l’avenir de l’Union si elles étaient actées. Confrontée à l’agressivité croissante de la Russie alliée à la Chine d’une part et des États-Unis d’autre part, l’Union européenne a un besoin vital de bâtir de nouvelles alliances avec des pays du « Sud Global ». Mais on n’attrape pas les mouches avec du vinaigre : il faut pour cela mettre de l’argent sur la table comme l’a montré en particulier – avec succès – la Chine au cours des dernières décennies.

De plus, au moment où les États-Unis ont sabré sauvagement dans leurs budgets d’aide au développement, les pays du Sud attendent beaucoup des Européens. Si nous manquons nous aussi à l’appel pour soulager les malheurs du monde, il ne faudra pas s’étonner que nos partenaires nous tournent le dos et se rapprochent de la Chine et de la Russie. De même, il sera impossible de sauver la lutte mondiale contre le changement climatique et l’accord de Paris malgré la trahison de Donald Trump si l’Union européenne n’est pas en mesure d’aider davantage les pays du Sud. Ceux-ci n’ont qu’une responsabilité très limitée dans le phénomène, mais sont souvent en première ligne face aux conséquences : il faut d’urgence les aider à s’adapter au changement climatique et à accélérer leur transition énergétique.

Enfin, l’Union européenne ne cesse de rappeler, à juste titre, son attachement au multilatéralisme. Mais face aux coups de boutoir du locataire de la Maison-Blanche, ce multilatéralisme ne pourra pas résister longtemps si l’UE n’est pas capable de mettre la main à la poche pour contribuer à le sauver. Bref, les coupes proposées par la présidence irlandaise dans le budget extérieur de l’UE ne font, en réalité, que fournir des armes à nos pires ennemis. Elles sont irresponsables et contraires aux intérêts fondamentaux de l’Union.

Le Parlement européen contre l’égoïsme catastrophique des États membres

Rien n’est encore joué cependant. Les États membres ne décident pas seuls : le budget de l’Union doit être adopté en codécision avec le Parlement européen, seul véritable garant de l’intérêt collectif européen face aux égoïsmes nationaux des États membres. Au sein du Parlement, je ferai, avec nombre de mes collègues de tous les groupes démocratiques, tout ce qui est en mon pouvoir pour m’opposer à ces coupes sombres.

Le groupe des Verts m’a confié la négociation de l’enveloppe consacrée à l’action extérieure de l’Union (intitulée « Global Europe »). Elle est dotée de 200 milliards d’euros dans la proposition de la Commission dont 90% destinés à l’aide publique au développement. Avec mes collègues eurodéputés, nous proposons que l’enveloppe soit plutôt dotée de 225 milliards d’euros dont 93% destinés à l’aide publique au développement.

Son but premier est donc clair : faire reculer la pauvreté et les inégalités, soutenir le développement économique et social des pays partenaires, accompagner leur transition écologique. La droite et l’extrême droite voient cependant les choses autrement. Pour elles, l’action extérieure de l’Union se résume en effet à deux priorités : freiner l’immigration et servir nos intérêts commerciaux. C’est la logique de Donald Trump : rechercher un gain immédiat pour soi, quitte à sacrifier l’intérêt de tous sur le long terme.

Lors des négociations au sein du Parlement européen, nous sommes parvenus à freiner cette dérive. La lutte contre la pauvreté et contre le changement climatique figure toujours parmi les principales priorités de l’instrument. Les garanties sociales, environnementales et en matière de droits humains associées à l’aide européenne ont été renforcées. Et nous avons obtenu une ligne budgétaire dédiée à la reconstruction de Gaza.

La proposition de la Commission prévoit une clause dite « migratoire » qui permettrait de suspendre les versements de l’Union aux pays qui ne coopèrent pas au retour de leurs ressortissants expulsés. Nous nous y sommes résolument opposés. Par définition, l’aide au développement doit viser le bien-être des populations des pays partenaires, et non servir de monnaie d’échange. Cependant, la droite, majoritaire avec l’extrême droite au sein du Parlement, a catégoriquement refusé de l’enlever du texte. Nous sommes cependant parvenus à en réduire considérablement la portée. L’aide humanitaire ne pourra jamais être suspendue, pas plus que l’accès aux biens et services essentiels ou le soutien aux ONG et aux défenseurs des droits humains. Surtout, la Commission ne pourra plus couper les fonds d’un simple trait de plume. Avant toute suspension, elle devra franchir une série d’étapes précises et rendre compte de sa décision. La procédure sera plus exigeante, plus transparente, et donc plus difficile à déclencher.

Le cadre financier pluriannuel 2028-2034 doit maintenant être négocié avec le Conseil qui regroupe les gouvernements des 27 États membres. Nous mènerons le combat pour que nos victoires obtenues au Parlement sur l’outil « Global Europe » soient retenues lors de ces négociations. Nous nous battrons jusqu’au bout pour une Europe qui assume ses responsabilités dans le monde et qui ne renonce pas à ses valeurs au premier marchandage budgétaire.

Mounir Satouri